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　　乡镇机构设置及运转存在的问题及对策建议

　　 辰溪县各乡镇现设事业单位10个（不含中小学、卫生院），即农业农机技术推广中心、农村经济经营站、文化服务中心、计划生育技术服务站、国土建设所、林业工作站、企业工作站、水利工作站、畜牧水产工作站和安全生产监督管理站。30个乡镇共设事业单位300个，占全县593个事业单位的一半多。核定编制1081名，现有人员1423人。    

　　       一、存在的问题

　　    6月上旬，我们对乡镇事业单位进行了一次深入调查。走访乡镇8个，座谈乡镇领导和事业单位负责人70余人。调查发现，除计生、林业、安监等少数部门业务开展较好外，绝大多数事业单位运行困难、权责利关系不明、管理体制不顺、内部活力不足、经济和社会效益低下。具体表现为：

　　      一、条块分割，管理存在矛盾。机构改革后，对乡镇事业单位管理体制作了调整，除国土、林业外，其它均下放到乡镇管理。但因未出台具体的管理制度，各乡镇事业单位实际仍以县管为主。负责人任免、人员调配、工作考核、工资调级、职称评定、档案管理等全部由县直部门负责，人员使用却在乡镇，造成人员管理与使用相分割的矛盾。主要表现为：（一）管理出现脱节、缺位。田湾镇畜牧站张正勇说：乡镇事业单位开不开展业务、开展得如何无人检查督促，没有制度约束。乡镇只管安排的"中心"工作是否完成，业务则认为是县直管的事；县直只知交办的工作有无回音，平常工作管不着。（二）工作安排不协调、不配合，乡镇事业人员无所适从。田湾镇水利站一技术人员被水利局抽到潭湾水电站搞测量，抽去一个月，镇里以其"中心"工作未完成，将其全年目标管理奖扣除。锦滨乡畜牧站一干部，乡领导认为其业务和"中心"工作都完成得不错，畜牧局却以其防疫时期被抽去搞了几天"中心"，而不予评定职称和工资调级。

　　      二、经费不足，日常运转困难。农业农机技术推广中心、农村经济经营站基本没有经济收入，乡镇企业、畜牧水产、水利、文化等经费来源也很少。调查中，反映最多的是经费问题。城郊乡农业农机中心陈和成反映：他们站无任何经费来源，发布病虫害情报的费用得经乡领导同意后到乡财政报销，平常下村技术指导的开支全部自己掏，因此站里人员很少下村指导。站里所需的公共开支如事业单位登记费等，都是大家凑钱交。锦滨乡畜牧站杨天宝反映：县财政每年所拨的事业经费，乡里一分没有，而上面所要交的各种培训费、考核费、会务费等一分不能少。站里因没有经费制约，人员也无法实行有效管理。

　　      三、政事不分，影响业务开展。政事分开是政府职能转变的重要体现。乡镇事业单位2002年已全部过渡为法人事业单位，实行自主经营和独立核算。但一方面是乡镇政府因行政人员较少不让独立，仍将事业单位当作自己的内设机构，将事业人员当作行政人员使用。除林业、国土、计生外，其它事业人员全部被安排为包村干部，直接从事乡镇行政工作。乡镇政府对其实行统一的目标管理，统一的报酬待遇。另一方面是乡镇事业单位因自身没有经费来源而不愿独立。一独立就成了断奶的孩子，无法生存。所以很乐意让乡镇政府安排去包村抓"中心"，对业务工作则缺乏自觉性和责任心。

　　      四、量多质低，人员结构不合理。全县乡镇事业单位在职1423人，超编342人。具有大专以上学历的120人，不占9%，专业技术人员不到570人，仅占40%。畜牧和农业农机这些技术要求高的部门，人员结构不合理、技术人员匮乏现象更严重。在谈到业务开展不起来的原因时，某站一干部是这样总结的："经费困难不好干，去抓\'中心\'好不干，缺乏技术干不好，最后还是不干好。"                

　　      五、职能弱化，部分站所丧失发展活力。农村经济经营站现行主要职责有四个：一是指导农村合作经济组织的建设；二是管理农村集体资产；三是农民负担监管；四是农村价格监管。第一个职能在农村合作基金会撤销后已弱化；第二个职能在会计集中核算后已弱化；第三个职能在农业税率降低后已弱化；第四个职能因物价部门未授权实际一直都很少履行过。石碧乡经管站一干部说："现在经管站是以乡镇中心工作为中心，业务变成了兼职，具体要做的事只有村账乡管和填报经济报表，经管站存在已无多大作用。

　　    二、对    策

　　    要从根本上解决乡镇事业单位存在的上述问题，必须对其进行"理气、活血、强骨、健肌。"

　　    --"理气"即理清乡镇事业单位的管理体制。首先是落实机构改革关于乡镇站所管理体制调整的政策。将水利、畜牧、乡镇企业、经管、计生、农业农机、文化服务7个站所坚决下放到乡镇管理。二是明确划分县直与乡镇的管理权限。出台具体的管理制度，使县直与乡镇在管理上有制可依。以乡镇为主管理的单位，其负责人任免权、人员调配权、业绩考核权归还乡镇，职称评定、工资调级、档案管理等工作因与专业技术直接相关，仍由县直业务部门负责。三是建立协调机制，使县直与乡镇在管理上既分工又合作。以乡镇为主管理的事业单位负责人任免，由乡镇党委、政府研究提出拟任人选后，应征求业务主管部门意见，再进行任免；人员调配由乡镇提出方案，在编制允许下，由组织、人事部门征求业务主管部门意见后开出调动介绍信；业务主管部门临时抽调人员必须征得乡镇同意后才能抽调。    

　　      --"活血"即拓宽乡镇事业单位的经费来源渠道。"无钱难倒英雄汉。"没有经费，内部管理只是一纸空文，独立核算和自主经营更无从谈起。业务开展较好的林业、计生、安监部门，究其原因，最主要的无外乎是经费来源稳定和职权责任明确。拓宽经费渠道可从内、外两面着手：内面即扶持乡镇事业单位开展各种正当的经营活动和合理的有偿服务，引导事业人员转变观念和角色，从习惯于行政管理转变为技术服务，从等人上门转变为上门找人。如农业农机技术推广中心就可开展种子、农资、农机等各种经营业务。外面即县乡财政根据各事业单位的实际情况，拔给一定的业务经费，保障最基本的业务需要。乡镇和县直对乡镇事业单位业务经费应做到不扣压、不挪用、不截留。只有经费上的独立，才能使政事分开变成现实。潭湾镇水利站因水利设施较多，经费来源稳定，早在1999年所有乡镇事业单位还未过渡为法人事业单位时，就主动过渡为法人事业单位了。

　　    --"强骨"即重新调整乡镇事业机构设置。乡镇事业机构的设置，不能搞简单的整齐划一和强制性的上下对口，而应根据社会发展的需要和各乡镇的实际灵活设置，有建有撤。一是对上次机构改革中农业与农机、文化与广播的合并情况进行再次督查，防止在合并中走形式、搞变通。二是撤销职能已基本弱化的农村经济经营站，将其部分尚需保留的职能划转到乡镇财政所。三是对职能相近、规模过小的进一步进行归并。如苏木溪和桥头溪等乡镇水利站，所辖水利设施少，都只1-2人，整体效益低下，可将其归并到农业服务中心。林业站因属县直管理，可对林地较少的几个乡镇，联合设立林业中心站。

　　    --"健肌"即提高人员素质、优化人员结构。一是把好进人数量关。在超编较重的现状下，应严格控制乡镇事业单位新进人员。上级部门和领导应改变乡镇站所线多面广、多安排几个人无所谓的思想，以身作则，坚持原则，把好进人第一关。二是把好人员质量关，对新进人员应坚持标准，要求必须具备相应的文化素质和专业技术素质，实行"凡进必考"。去年全县畜牧系统通过考试聘用的一批专业技术人员，社会反响良好。进人时，应先征得拟进站所的同意，使乡镇事业单位在人事安排上具备应有的知情权、建议权和主动权。三是加强对现有人员的教育培训，将人员负担转变为人才优势。

乡镇机构设置及运转存在的问题及对策建议

　　 中央机构编制委员会办公室会同国务院农村综合改革办公室组成的联合督查组日前在江西强调：“上级业务部门不得干预乡镇的机构设置和人员配备”。中编办本月初已发出通知要求各地对“条条干预”问题进行清理，并采取措施予以纠正。

　　    中编办于１５日起，会同国务院农村综合改革办公室对各地控制乡镇机构编制和实有人员情况开展联合督查。部分县级、市级、省级甚至中央部门都有干预乡镇机构和人员配备的问题。督查发现，有的部门通过文件干预乡镇机构编制事项，并广泛存在于下达业务工作意见、行业改革意见和关于职能调整的意见中；有的部门通过目标考核、评比达标活动要求乡镇配套机构和人员，主要存在于部门下达的关于某项业务工作检查的通知或考核细则中。

　　    中编办监督检查司副司长、联合督查组组长李世春说，为巩固农村税费改革成果、推进农村综合改革，中央多次要求各地严格控制乡镇机构编制和实有人员，并提出了今后５年内乡镇机构编制和财政供养人数“只减不增”的目标。按照规定，各级机构编制的管理权限在各级党委、政府及编委，具体工作由各级机构编制部门承办。凡涉及职能、机构、编制和领导职数的调整，都要严格按照审批程序和权限，报经机构编制部门审核；需报党委、政府审批的事项，统一由机构编制部门提交党委、政府审批。凡未按程序申报的，党委、政府不予审议和审批。上级部门不得以给资金、物资、项目为条件，要求下级部门设置对口机构、增加编制和机构升格；各地各部门不得将是否设置相应机构、配备编制的情况作为评比、表彰、达标的条件和标准，干预下级机关机构设置及人员编制配备；各部门在下发文件、草拟有关法规、规章和领导讲话时，不得就机构编制问题作出规定。（cn）

乡镇机构设置及运转存在的问题及对策建议

　　      当前，在我国的机构编制管理中，有的地方已经制定了一些规章制度并严格执行，在一定程度上实现了"法治"，也取得了一些成绩。而有的地方由于"法治"太少或者根本没有"法治"，以致于有些单位凭着本系统的规定搞所谓的上下对口，在"条条"的作用下擅自增设机构；有些人凭领导的关照违反编制管理纪律扩编增员。这种"人治"现象的发生造成了机构编制管理的失控。党的十五大就明确提出了"要依法治国，建设社会主义法制国家"。依法治国，首先就要求依法行政，机构编制同其它行政工作一样，也需要依法行政，实现"法治"。如何实现机构编制的"法治"呢？笔者认为需要做到如下几点。

　　    首先，机构编制管理做到有法可依。长期以来，机构编制没有法律可遵循，工作中在确定具体的机构编制时，只能是由各级主要领导"拍脑袋"而定，有的机构的设置往往只要领导的一个批条，甚至一句话就能确定。因此目前迫切需要一部《机构编制法》来明确机构编制管理的对象、范围、编制管理的原则、方法以及编制管理的权限划分和主管部门，树立机构编制工作的威信。在有了机构编制法以后，各级地方政府也需要在已经形成的《组织法》中，对本级党政机关设置的部门、权限和职责范围、编制总额，作出原则性的规定，对于领导职数、专业技术人员与业务人员、行政与后勤人员的比例作出硬性规定。通过出台《事业单位人员编制标准》，对事业单位的编制类别、编制依据和编制比例作出综合性的规定。与此同时，各级编制部门也需要制定《工作实施规则》，用《规则》来规范本部门的工作程序和统一管理制度，等等。只有具备了完整和统一的法律体系，才能为实现机构编制的"法治"铺好路。

　　     其次，机构编制管理做到有法必依。机构编制立法以后，必须通过有效的广播电视媒体广泛宣传机构编制法，使大家在工作中形成自觉遵守机构编制法律的共识。一方面，它要求编制部门通过培训、考核的方式使工作人员学习掌握好法律，并以法律为准则指导工作，在机构的设置、人员编制的配备、部门职能的划分等方面坚持按法律及其规定的原则科学、合理配置。另一方面，它也要求涉编部门在工作中，了解机构编制法，增强法制观念，工作中依法呈报，自觉减少违法违规擅自增设机构和增配人员编制的行为。只有大家都做到了有法必依，机构编制管理才能够步入到"法治"的轨道上来。

　　     再次，机构编制管理做到执法必严。机构编制法的出台为严肃执法提供了依据。首先，它要求各级领导干部遵守编制纪律，对于涉编事项，依法办事，不向编制部门批条条、打招呼，不搞权大于法，以权谋私，做到以身作则。其次它要求编制部门能够树立"编制就是法律"的意识，工作中讲法律，办事流程法定化，以法律已，对于违反机构编制法律原则和程序的事项坚决抵制，不搞法外开恩，不搀个人私情，做到不折不扣地执行机构编制法。只有做到了机构编制管理的执法必严，才能够长久地坚持机构编制的"法治"。

　　    最后，机构编制管理做到违法必究。一方面，在机构编制管理过程中，编制部门要以法律为准绳，对各个单位各个部门的涉编行为采取定期通报、不定期抽察等手段实现动态、全程监督，对于有违法违规行为的单位要坚决处罚，甚至可以启动司法程序来维护机构编制法的权威。另一方面，编制部门在接受其主管部门的管理和监督的同时，更需接受来自社会的监督，自觉做到依法行政，促使机构编制管理实现"法治"的良性循环。

　　    实现机构编制的"法治"需要一个很长的过程，不可能一蹴而就，只有做到了机构编制管理的有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，才能真正实现"法治"。只有实现了"法治"，才能彻底杜绝机构编制管理中的"人治"行为，才能保障改革成果，使改革走出"精简－膨胀－再精简－再膨胀"的怪圈。

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