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　　脱贫攻坚中存在的问题及对策

　　内容摘要：脱贫攻坚工作是当前我国党的各级组织面临的一项重大政治任务。这项工作既有全国的共性特征，也有南昌市的具体特点。正确认识其重要意义，掌握扶贫工作现状，发现扶贫工作过程中存在的问题，探讨解决办法，对于南昌市确保完成脱贫攻坚工作具有重要作用，有助于南昌市在全省率先全面建成小康社会。

　　关键词： 脱贫攻坚 问题 对策

　　一、选题背景：脱贫攻坚是重大政治任务，具有重要意义

　　(一)消除贫困、改善民生、逐步实现共同富裕，是社会主义的本质要求，是我们党的光荣使命

　　没有共产党就没有新中国。近代以来，共产主义理想信念和全心全意为人民服务的宗旨决定了中国共产党在领导全国人民完成历史赋予的民族独立，人民解放历史使命后，必然致力于为实现国家富强和人民富裕而不断奋斗。

　　没有社会主义就不能发展中国。中国选择走上社会主义道路是历史的必然。社会主义的本质就是解放生产力、发展生产力，消灭剥削，消灭压迫，消除两极分化，实现共同富裕。共同富裕作为社会主义的基本原则要求我们消除贫困。

　　(二)脱贫攻坚是实现中华民族伟大复兴的必然要求，是全面建成小康社会的应有之义

　　中国现在正处于历史以来离民族复兴最近的时期，中国有理由也一定能够实现中华民族的伟大复兴。全面建成小康是民族复兴的前提和基础。党的十八大明确提出到2020年全面建成小康社会的战略目标。习近平总书记指出：“全面建成小康社会，是我们对全国人民的庄严承诺。”然而“十三五”规划是全面建成小康社会的收官规划，7000多万农村贫困人口是全面建成小康社会最大的短板，补齐这个短板，全面小康才能完美收官。习近平指出：“农村贫困人口脱贫，就是一个突出短板。我们不能一边宣布全面建成了小康社会，另一边还有几千万人口的生活水平处在扶贫标准线以下，这既影响人民群众对全面建成小康社会的满意度，也影响国际社会对我国全面建成小康社会的认可度。”

　　(三)中央高度重视脱贫攻坚工作，已经明确了脱贫攻坚的标准、路线图、时间表和方法指导

　　十八届五中全会的“十三五”规划建议明确指出：“我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困。”在随后的中央扶贫开发工作会议上习近平指出：“我们要清醒认识到，当前我国脱贫攻坚形势依然严峻。截至去年底，全国仍有7000多万农村贫困人口。‘十三五’期间脱贫攻坚的目标是，到2020年稳定实现农村贫困人口不愁吃、不愁穿，农村贫困人口义务教育、基本医疗、住房安全有保障;同时实现贫困地区农民人均可支配收入增长幅度高于全国平均水平、基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平。”《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》也明确了打赢脱贫攻坚战的总体目标：“到2020年，稳定实现农村贫困人口不愁吃、不愁穿，义务教育、基本医疗和住房安全有保障。实现贫困地区农民人均可支配收入增长幅度高于全国平均水平，基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平。确保我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困。”

　　关于脱贫的标准问题，习近平在《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》的说明中指出：“农村贫困人口脱贫是全面建成小康社会最艰巨的任务。我国现行脱贫标准是农民年人均纯收入按2010年不变价计算为2300元，2014年现价脱贫标准为2800元。按照这个标准，2014年末全国还有7017万农村贫困人口。综合考虑物价水平和其他因素，逐年更新按现价计算的标准。据测算，若按每年6%的增长率调整，2020年全国脱贫标准约为人均纯收入4000元。今后，脱贫标准所代表的实际生活水平，大致能够达到2020年全面建成小康社会所要求的基本水平，可以继续采用。”“通过实施脱贫攻坚工程，实施精准扶贫、精准脱贫，7017万农村贫困人口脱贫目标是可以实现的。2011年至2014年，每年农村脱贫人口分别为4329万、2339万、1650万、1232万。因此，通过采取过硬的、管用的举措，今后每年减贫1000万人的任务是可以完成的。具体讲，到2020年，通过产业扶持，可以解决3000万人脱贫;通过转移就业，可以解决1000万人脱贫;通过易地搬迁，可以解决1000万人脱贫，总计5000万人左右。还有2000多万完全或部分丧失劳动能力的贫困人口，可以通过全部纳入低保覆盖范围，实现社保政策兜底脱贫。”

　　南昌市把脱贫攻坚当作一项重大的政治任务，对标中央和省委要求，按照现行标准和时限要求，制定脱贫攻坚计划表和路线图，按照“找准原因、精准施策、建立机制、形成合力”的总体工作思路，高度重视，高位推动，认真动员部署、层层压实责任、强力组织攻坚，脱贫攻坚工作推进顺利。

　　二、南昌市脱贫攻坚工作现状

　　(一)取得的主要成效

　　“十三五”期间，全市共实施扶贫村80个(省定扶贫村63个、市定扶贫村17个)，其中南昌县18个、进贤县21个、安义县13个、湾里区6个、新建区22个。建档立卡人口46509人、20158户,贫困发生率1.8%。其中，按区域分布分：南昌县12677人，6023户;进贤县14039人，5475户;安义县6840人，2787户;湾里区1376人，717户;新建区11577人，5156户。按保障状态分：一般户4633人，1830户;低保户39826人，16563户;分散供养五保户2050人，1765户。按致贫原因分：因病25563人，11156户，占55%;因残8555人，3906户，占18.4%;因学1009人，343户，占2.2%;因灾1192人，536户，占2.6%;“三缺户”(缺劳力、缺技术、缺资源)8730人，3948户，占18.8%。

　　1、贫困人口脱贫有序。全市建档立卡贫困人口从上年的46509人、20158户减少到23886人、9960户，贫困发生率由1.8%下降到了0.95%，2016年全年全市脱贫22623人。

　　2、贫困群众增收明显。全市建档立卡贫困户人均收入由2015年的2644元提高到了2016年3886元，增幅达35.51%。通过产业扶贫、光伏扶贫、就业扶贫、提高农村最低生活保障等措施，为贫困户增收提供了有效支撑。结合贫困村区位、资源等情况，因地制宜指导、帮扶当地发展产业，2016年，全市扶贫产业项目总投资2899万元，带动贫困户1309户、3895人，受益贫困户户均增收3544元。

　　3、教育得到有效保障。加大教育精准扶贫力度，以建档立卡户贫困学生为重点，实施贫困家庭子女就学资助全覆盖，让贫困学生上得起学。针对幼儿资助，按在公办、民办普惠性幼儿园就读的贫困儿童每人每年1000元标准、建档立卡贫困家庭儿童每人每年1500元标准发放学前教育资助金。义务教育阶段学生全部实行“两免一补”政策。根据上级下达指标数资助贫困寄宿生生活补助，小学每人每年1000元、初中每人每年1250元。对公办普通高中建档立卡家庭经济困难学生和残疾学生免除学杂费;对在民办普通高中就读的符合免学杂费政策条件的学生，按照当地公办普通高中免除学杂费标准给予补助。根据上级下达指标资助全日制普通高中学校和完全中学高中部就读的家庭经济困难学生，按照每生每年2000元标准发放国家助学金(普通高中国家助学金分每生每年1500元、2000元、2500元三个档次)。对当年录取普通高校的家庭经济困难新生，按录取省内院校每人500元、录取省外院校每人1000元标准发放高校新生入学资助金。对当年考取普通高校的家庭经济困难考生，按每人5000元标准发放高考入学政府资助金。

　　4、医疗创新破解难题。创新方式推进健康扶贫，让贫困群众看得起病。我市通过搭建“5+N”层保障体系，切实解决贫困群众看病难题：落实了建档立卡贫困人口免费参保城乡居民医疗保险和大病医疗保险政策，全市建档立卡贫困人口参保率达100%，同时享受民政部门大病医疗救助，为贫困户每人购买90元以上的重大疾病医疗补充保险，使贫困人员就医报销比例达到目录内90%、目录外75%;对于享受各类医保和大病救助、商业保险政策之后，还有困难的大病、重病等特殊贫困户，符合应急救助条件的，由市、县两级公立医院对直接向救助基金申请核报，目前已为48人成功申报应急救助，救助金额207.8万元。

　　5、安居工程全面开展。大力推进安居扶贫，确保贫困群众住得了安全房。今年年初，经各县区摸底核查，全市需改造和重建的危房贫困户共2009户，其中南昌县397户，进贤县476户、安义县86户、湾里区29户、新建区1021户。按照市里“确保今年7月底前全面完成贫困户住房建设改造任务，同时做好通电、用水等生活必需品的配置工作，使农户在8月底以前入住”的要求，南昌县组织该县建筑企业对部分建档立卡危改户爱心捐建，其他建档立卡危改户按每户3.9万元标准予以补助，目前南昌县已开工263栋，开工率66.2%;已竣工125栋，竣工率31.5%;进贤县对D类危房和无房户新建补助每户4.2万元，维修加固每户补助7000元，共确定实施C类危房维修152户，D类危房户和无房户324户，目前已完工127户，在建296户;安义县对于完全无能力自建房屋的贫困户，由乡镇政府委托村集体组织实施“交钥匙”工程，解决其安居问题，该县“交钥匙”工程共86户，已完成19户;湾里区按照危房等级不同，通过集中安置、拆除重建、维修加固三种类型进行改造，拆除重建补助标准为每户3.8万元，维修加固每户补助维修加固费7000元;新建区加快落实1021户无安全住房贫困户的危旧房改造(其中：149户无房户按要求兴建，实施“交钥匙工程”;455户D类危房进行拆除重建;417户初步鉴定为C类危房的进行维修)，目前正在审批报建。

　　6、贫困村发展条件得到有效改善。通过大力推进基础设施和公共事业建设，有效改善了贫困村生产生活条件。2016年，全市80个贫困村共实施各类建设项目340个，其中兴修公路159公里，修建桥梁42座，兴修水利农田受益面积69927亩，完善生活用水、用电等基础设施152处，整治自然村190个，村小学改造、完善配套设施37所，修建和设施标准化改造村卫生所41所，改造贫困户危房137处。2017年，对标贫困村脱贫标准，按照贫困村未进行新农村改造的村组全覆盖的原则，为贫困村组安排省级新农村建设点370个，筹集建设资金1110万元(30万元/个)，主要用对标贫困村脱贫标准，解决入户道路硬化、水冲式厕所，污水排放，清洁工程等项目建设。

　　(二)存在的主要问题

　　1、思想认识有不足。有的县级领导认识上存在脱贫攻坚重点主要在贫困县，对国家考核存在“躲得过”的侥幸心理，脱贫工作“一兜了之”、帮扶工作“一访了之”，不在做精做细上下功夫。部分镇、村干部责任压力传导不到位，认为脱贫主要是上面的事，主动作为少，还没有把脱贫攻坚当做重点工作予以重视，导致队伍力量配备不足、工作推进措施力度不够、精准识别不到位等等。有的单位领导及驻村工作人员，仍然存在工作不深入、执行制度不到位、自身职责履行不到位的情况。有的帮扶干部帮扶工作仅仅是“慰问式”扶贫，与贫困户交心不够，精准施策少，帮扶效果和质量不高。

　　2、精准帮扶有差距。在精准扶贫工作中我市有的乡村还存在识别不精准、识别人口和实际人口不符，导致漏评和错退不同程度存在。如：有的只把智障或残疾的家庭成员识别为贫困人口。有的精准识别和退出把不该进“档”的进了，不该退“档”的退了。有的帮扶工作没有精准对接，群众需要帮的帮不上，不需要帮的“瞎忙乎”，导致满意度不高。

　　3、政策落实不到位。当前我市教育、医疗、低保等方面都已出台了比较完善的救助政策，但在落实中没有完全到位。如在健康扶贫政策落实方面，部分县基本医保贫困人口倾斜政策未落实，县域内就诊率低于90%，部分县未落实贫困人口住院先诊疗后付费制度，未实行县域内“一站式”信息交换和即时结算。教育补贴政策落实方面，部分贫困在校生未领取“两免一补”补贴。脱贫攻坚政策宣传落实存在盲点，导致群众对政策不了解。工作责任不实，没有形成上下齐抓共管的局面。

　　4、工作作风不扎实。在入户走访时了解到，不仅非贫困村中的贫困户对帮扶干部的情况不是很熟悉，贫困村中的贫困户对帮扶干部也不熟悉;有的贫困户反映有的帮扶干部只是春节时来走访过，送过慰问品和慰问金，其他时间基本没来过。

　　5、工作体系不够健全。当前，各县区扶贫办人员得到了加强，但乡镇扶贫工作站、村扶贫工作室存在仅挂牌而没有固定工作人员的问题，且扶贫工作人员流动频繁，造成数据管理混乱、档案管理无序、痕迹管理缺失，难以保证识别的精准度和数据的完整性。有的村结对帮扶干部主要是乡、村、组干部，而且一人帮多户(5户以上)，帮扶效果不好、流于形式。

　　6、收入来源相对单一。贫困户收入来源当前主要依赖于保障性扶贫，而单一依靠社保达到的收入指标，考评中不予认可，需要有稳定的产业收入、就业收入或其它可持续性收入，并体现在贫困户收益表中。目前，全市产业帮扶收入占贫困户收入的比重总体偏低，产业带动能力较差，极易返贫。另外，当前产业发展较好村的贫困户通过现金、土地入股和增股等形式获得了股份分红，并通过劳务获得了薪金收入，但股权未以股权证的形式固化，收入来源存在不确定性。金融信贷的作用也没有得到有效发挥，如扶贫小额信贷政策不能充分利用。

　　7、项目推进不均衡。部分贫困村工程类项目数量较多，村点基础设施建设有的抓得快、有的抓得慢，如，全市需改造和重建的贫困户住房总量较大，今年7月份前要全面完成建设，压力很大，有的县区抓得实、进度快，如南昌县、进贤县、安义县危房改造工程任务竣工率分别为31.5%、26.7%、22.1%。湾里区、新建区虽出台了政策，也落实好了资金，但还未开工建设。

　　三、进一步做好扶贫攻坚工作的对策措施

　　当前，南昌市脱贫攻坚工作已进入啃硬骨头、攻坚拔寨的冲刺期。下一步，将紧紧围绕脱贫攻坚的目标任务，聚焦薄弱环节，把握任务重点，攻克工作难点，精准对标、精准施策、精准发力，扎扎实实推进脱贫攻坚工作。

　　(一)切实做好精准识别，规范完善档卡管理。牢牢把握提升“识别精准率、退出准确率、群众满意度”的目标导向，决不搞数字脱贫、虚假脱贫。严把进入标准，组织乡镇、村严格按照建档立卡的标准、程序和要求，在4月底前通过进村入户，再次进行贫困人口识别，全面完成基础数据精准化采集、核实和清理工作，确保无一户漏评、错评和错退，确保数据精准无误。同时规范档案管理，参照井冈山市全面建立“四卡合一”脱贫档案卡，张贴公开帮扶结对牌、贫困户收益确认公示表，将民主评议、脱贫信息、“一户一档”等具有保存价值的各种文字、图表、声像等文件资料整理归档。

　　(二)严格对标任务清单，抓好重点工作高效落地。一方面贫困户脱贫突出“四个全覆盖”。一是社保全覆盖。5月底前，对全市未脱贫的建档立卡贫困户实现低保全覆盖。同时将低保标准从3720元/年(310元/月)提高到4140元/年(345元/月)。对贫困家庭子女的教育切实落实“教育扶贫”政策，加大救助力度，不让一个贫困孩子失学辍学。二是医保全覆盖。县区政府在兜底解决贫困人口参加城乡居民基本医疗保险、为贫困人口购买重大疾病商业补充保险的基础上，对还不能实现脱贫的大病、重病等特殊贫困户，由卫计部门组织市、县两级公立医院为贫困人口进行兜底，确保贫困人口不因病致贫、返贫。三是安居全覆盖。切实抓好以贫困户危旧房改造为重点的安居工程，确保7月份完工并为贫困户解决通电和用水问题，配备必要的生活用品，使贫困户在8月底以前入住。四是自我脱贫全覆盖。通过综合施策、宣传引导、思想发动，积极转变贫困人员“等、靠、要”的思想，引导他们由“要我脱贫”到“我要脱贫”。运用产业带动、就近就地优先安排公益性岗位就业、培训转移等举措，让贫困群众通过自己的双手改变生活困难的现状，努力实现自我脱贫。另一方面贫困村退出做到“三个注重”。一是注重设施的达标。按照全市2017年新农村建设点对贫困村实现全覆盖的政策，督促县区、乡镇根据计划表，加紧推进入户道路、改水、改厕、生活垃圾治理等基础设施和综合服务中心、卫生室等公共服务设施建设，确保今年7月底全面完成。二是注重产业的发展。每个贫困村发展1-2个有一定特色主导产业，通过组建农民专业合作社，鼓励能人和各类经济组织参与到贫困村产业发展中来，把特色产业做大、做强，带动贫困户致富脱贫。同时，大力发展光伏扶贫产业，确保所有贫困村每村均有一个村站，所有“三无”贫困户每户均有一个户站，实现光伏扶贫全覆盖。三是注重班子的建设。利用考核激励、督查等方式，督促帮扶单位加大帮扶力度、驻村第一书记积极履行职责，帮助贫困村谋划产业发展、带好村“两委”班子，夯实基层组织建设，争取让贫困村早日脱贫。

　　(三)切实抓好机制建设，推动精准扶贫长效管理。一是帮扶措施“具体化”。对建档立卡贫困户进行分类管理，量身打造具体的扶贫帮扶措施。按照“有能力的扶起来、扶不了的带起来、带不了的保起来、住不了的建起来、建好了的靓起来”的扶贫思路，对建档立卡脱贫措施的分类工作，进行分类施策：对有劳动能力的贫困户通过转移就业、发展产业增收脱贫;对有一定劳动力的贫困户，设置保洁员、协管员、护林员等公益性岗位;对于贫困群众难以自我发展，能以产业带动的，帮助其以产业扶贫资金、土地等资源入股产业发展项目，并给贫困户发放股权证;对“三无”(无劳力、无资源、无稳定收入来源)贫困户，进一步组织实施光伏扶贫工程，实现产业全覆盖。同时，完善社会保障体系，对全市未脱贫的贫困户实现低保全覆盖;对无房和居住在危房的贫困户，根据危房等级分类推进危房改造，确保贫困群众住得了安全房;坚持全域规划，大力推进镇村联动和美丽乡村建设，确保让贫困群众在干净、漂亮、整洁、舒适的环境中实现脱贫。二是社会扶贫“多元化”。加大脱贫攻坚宣传力度、丰富帮扶方式方法，把“微心愿”、“百企帮百村”、义诊、崛美行动小微扶贫等活动引向深入，进一步形成政府、社会、贫困对象互动态势，构建社会帮扶大扶贫格局，让贫困对象享受真情关怀，在社会积极弘扬“人人参与，人人奉献”的社会新风尚，传递互帮互助的正能量。三是产业扶贫“创新化”。创新产业扶贫模式，激发扶贫“造血”功能，让扶贫不再 “失血”，科学统筹扶贫专项资金，整合各方资源力量，聚焦光伏发电产业项目，通过项目的带动效应，形成扶贫由外部输血到自身造血的良性循环，彻底打赢脱贫攻坚战。

　　我们对完成脱贫攻坚目标充满信心，我们不仅有丰富经验积累，也有足够的经济实力。相信在南昌市委正确领导下，在全市干部群众共同努力下，南昌市一定能够在全省率先完成脱贫攻坚，率先全面建成小康。

　　脱贫攻坚中存在的问题及对策

　　【摘要】消除贫困、改善民生、逐步实现共同富裕，是我们党的重要使命。在当前脱贫攻坚中，要做好帮扶对象工作，关键是将脱贫攻坚和乡村振兴战略进行有机衔接，充分发挥乡村振兴战略的政策效能，解决帮扶对象的问题。落实好精准扶贫、精准脱贫，才能做到脱真贫、真脱贫。

　　【关键词】脱贫攻坚 帮扶对象 贫困户 【中图分类号】D619 【文献标识码】A

　　2019中央经济工作会议强调，要确保脱贫攻坚任务如期全面完成。现阶段，我们有必要对这场波澜壮阔的脱贫攻坚战作出系统性分析，总结成绩，找出问题，以展望未来。

　　脱贫攻坚决胜阶段还存在哪些问题

　　大扶贫格局下的结构性利益张力。贫困户与非贫困户获得的利益差别较大，一些人争当贫困户甚至赖着贫困户或低保户的帽子不摘。目前从中央到各地都出台了相关扶贫惠农政策，但有的地方却存在层层加码、“吊大胃口”的现象，让贫困户成了“特权户”。笔者团队基于湖北、贵州某些贫困县的调查分析得出：以医疗报销为例，国定贫困县贫困户一般由县财政购买新农合，零起点享受90%以上的住院报销比例，有的县对自费超过8000元的贫困户进行二次补贴，还从国家补贴基金中拿出20元为贫困户购买一份商业保险，同时有住院误工补贴、跨省就医报销特殊政策，还可享受数十种慢性病的药物报销和签约家庭医生服务。而非贫困户仅有65%—80%的住院报销比例，不能享受其他医疗政策。产业发展补贴、无息无担保贷款等也是如此。可见，扶贫资源分配的“悬崖效应”是导致部分贫困户即使达到脱贫标准也要想方设法赖着不脱贫摘帽的制度性因素。

　　贫困村与非贫困村之间出现“倒挂现象”。近年来，非贫困村和贫困村由于享受的扶贫资源不同，贫困村被纳入重点扶贫计划，项目资金重点倾斜，受领导重点关怀，一些贫困村的日常办公经费、基础设施等远远超过了非贫困村。我们在调研中发现，湖南省汉寿县岩汪湖镇某省级贫困村有745户3022人，其中有贫困户108个、贫困人口399人，贫困人口占该村人口13%。2015年至2017年，在市级单位帮扶下，该村获得的项目投入经费多达2208.6万元，全村人均享受项目资金7300多元，村庄道路、农田水利、文化活动场所、村级党群活动中心等村内基础设施大变样。同样在汉寿县丰家铺镇一个非贫困村，由于没有“贫困帽子”和项目安排，各种专项扶贫资金无法顾及，2016年该村只争取到专项资金2万元，基础设施建设基本没有变化。这种资源分配失衡后果就是一些村庄和一些人赖着贫困村和贫困户指标成为他们的“理性”选择。

　　“等、靠、要”的心理。这类贫困户群体分为两类，第一类为“等、靠”群体。他们往往是体力或者智力精神存在一些缺失的农户，加上父辈的贫困代际传递或不幸遭遇，使这一类贫困户长期处于村庄社会的边缘地位，为周围村民所轻视，在这类人看来，生活缺乏“奔头”，奋斗没有意义。客观而言，在文化素质、社会资本、技术等方面难以满足发展产业的需要。例如，2015年国家统计局安徽调查总队发布的贫困调查报告显示，安徽全省200.7万户贫困户中，因病因残而致贫的有86.8万户，占43.2%;其次是劳动力素质低，如智障、精神疾病等，占13.8%;还有是家庭无合格劳动力，占13.5%。这类农户多是因长期疾病或生理遗传导致的弱劳动力，他们往往把干部帮扶和国家扶贫政策理解为解决自身基本温饱的收入来源，除此基本需求外就没有奋斗目标了。无论干部怎么劝服、帮扶他们发展种养殖、务工，都不能唤起他们的兴趣，甚至近年来一些新闻报道反映出“希望政府帮其找媳妇”的需求。总之，这类贫困户缺少脱贫内生动力客观上是因自身条件所致，主观上是因贫困文化所致。第二类为“要”群体。这类群体的贫困户深知政府扶贫考核压力大，借此向政府扶贫干部施压，索要各种扶贫政策，而不管自身是否符合条件。我们在贵州某贫困县农村调研时发现当地政府出台了养猪、养羊、养牛的补贴政策，还有农户可向政府申请发放免费的猪仔、羊仔、牛仔。某贫困户主要是两个60多岁的老年人，看到另一年轻贫困户领到牛仔发展养牛就羡慕不已，强烈要求扶贫干部将送给他家的猪仔换成牛仔，干部多次劝阻该户不适合养牛，但是该户仍坚持，后来得到牛仔后又转卖他人，坐收渔翁之利。如此一来，“伸手要政策”成为一些贫困户的常态，扶贫干部碍于“一票否决”压力只能尽力满足。还有一些贫困户由于贫困文化的长期存在，陷入不愿发展、安于现状的境地。

　　边缘贫困群体的相对贫困问题难以兼顾。目前精准扶贫的识别标准是以消除绝对贫困为主，而在农村存在大量边缘贫困户的相对贫困状况(农村贫困户的识别误差往往会有200—300元出入，从统计学意义上来说是没有差别的)。这些边缘贫困户的自身发展能力有限，却难以得到国家扶贫政策的倾斜，导致他们随时可能落入贫困。以河南省永城市为例，该市建档立卡贫困人口46096人。2018年通过对永城市裴桥镇“边缘户”的调研后发现，该镇有2000多户生活于贫困线附近的“边缘户”，约计8000人左右，他们虽然没有被识别为建档立卡贫困户，但是其家庭是存在实际困难的，应当和建档立卡贫困户一样，也需要得到政府的帮助。

　　以上问题如果不加以制约和改变，就会对脱贫攻坚成果造成四个不利的影响。首先，扶贫效益低。如果没有贫困户自身努力投入相配合，扶贫就会出现“干部运动，农户静止”的局势，扶贫资金与干部帮扶只能满足贫困户基本温饱要求，纾解一时之困，无法彻底拔掉“穷根”。其次，影响社会风气，制造群众怨气。部分群众的“等靠要”思想一旦得不到制约，不可避免地就会被其他贫困户所效仿，不利于形成“脱贫光荣、自我奋斗”的良好社会氛围。由于当前脱贫攻坚的目标群体是贫困户，大部分的扶贫政策和发展机会都倾斜于贫困户，非贫困户被排斥在政策红利之外。如果贫困户不能积极利用好扶贫资源，只是一味索取，就会造成社会不平衡。长此以往贫困户与非贫困户的政策受益悬殊会制造群众怨气。再次，打击扶贫干部的工作积极性和获得感，制约脱贫攻坚的前进步伐。最后，会造成一些脱贫安置点“稳不住”。以我们曾经调研的福建省闽东北某镇为例，该镇有175个搬迁户，来自七、八个村庄，大的村庄搬迁户有100多户，小的村庄搬迁户有20多户，村民事务无人受理，垃圾随处堆放，治安案件不断发生，困难群众实现真脱贫还有待探索。

　　如何做好帮扶对象工作

　　要做好帮扶对象工作，关键是将脱贫攻坚和乡村振兴战略进行有机衔接，充分发挥乡村振兴战略的政策效能，解决帮扶对象的问题。

　　通过乡村振兴战略来扩大政策的受众面。地方政府应充分利用乡村振兴的政策均衡性。在打赢脱贫攻坚战总体目标的要求下，统筹脱贫攻坚与乡村振兴的专项财政资金，顾及非贫困户和边缘户的合理利益诉求。并在不触碰政策红线的情况下，从产业、教育、医疗、生态等方面制定普惠型政策，惠及全体农户，给非贫困户和贫困户同时输送致富机遇，积极搭建非贫困户和贫困户的合作带动机制和利益共享机制，全面提高贫困户与非贫困户满意度。

　　通过乡村振兴战略来形成产业的可持续发展。以乡村振兴战略对接“产业脱贫”和“产业振兴”，结合本地区域特色，借助内外的市场主体需求，延伸产业链，顺势构筑产业高地。干部要以“功成不必在我、建功必定有我”的精神，细化落实可持续发展产业项目。一是通过乡村产业振兴来实现“以短养长”，增加“造血”功能和“长期见效”产业。二是在乡村振兴过程中增设反映产业持续健康发展的长期绩效考评指标，减少对扶贫项目的短期化导向，引导贫困地区发展产业扶贫在“快”与“好”之间取得平衡。三是在实施旅游产业扶贫攻坚中，要从整体角度、长远角度来考虑旅游开发与自然环境的协调并进。通过乡村旅游产业振兴和生态振兴的两个规划，建立健全旅游扶贫保护制度，保证旅游扶贫产业发展长盛不衰。

　　加强研究与建立贫困村产业帮扶可续性指标，用以评估扶贫产业是否存在短期主义;同时，扶贫干部也要做好与帮扶对象的解释工作，设立“脱贫不脱政策”的缓冲期和逐渐减少帮扶的心理适应过程。地方政府应该顾及非贫困户和边缘户的合理利益诉求，统筹脱贫攻坚与乡村振兴的专项财政资金，在不触碰政策红线的情况下，从产业、教育、医疗、生态等方面制定普惠型政策，惠及全体农户，积极搭建帮扶对象联动机制。

　　要加大乡村振兴系统性制度建构。精准扶贫政策进村入户后，其经济效应已经显现，相对而言，政策的社会效应和政治效应还未完全呈现。在乡村振兴战略政策的贯彻落实过程中，要注重经济效应、政治效应和社会效应的全面发挥、相互转化与和谐共振，要以相对较低的政策成本释放更大的政治效应、经济效应和社会效应。

　　因此，必须依托系统性制度建构。一是通过乡村人才振兴的若干政策，结合劳动、民政、扶贫等部门对帮扶对象农户进行培训，建立帮扶对象的教育培训机制。二是通过“乡村文化振兴”的若干政策，提升帮扶对象农户的融合凝聚力、归属感和可持续发展感。三是在有帮扶对象集中的安置区形成“一部二会三平台”(党支部、村民委员会、理事会、公共服务平台、居民议事平台、文化娱乐平台) 组织体系，建立适合集中安置区管理的相关制度规定，合理优化，让帮扶对象所在的安置点成为有机的社区。四是建立帮扶对象的长效经费保障机制。未来应在乡村振兴政策经费中每年继续列支一部分用于脱贫攻坚费用。五是乡村振兴战略中的产业、生态、文化、人才、组织振兴可以继续含有“产业扶贫”“生态扶贫”“文化扶贫”“人才扶贫”和“组织扶贫”政策。六是针对农民教育、医疗等方面的开支不断上涨的现实和全面脱贫的要求，在统筹农民接纳程度和财政承受能力的基础上，发挥乡村振兴战略的惠农效力。

　　开展多种形式的扶贫扶志活动树立健康三观。充分开展扶贫扶志行动，提高帮扶对象的自我发展能力，要从根本上调动帮扶对象的意愿，充分发挥个人的主观能动性，开展道德评议活动，曝光反面典型、鞭策后进。树立脱贫光荣导向，促进群众见贤思齐、自我矫正、勤劳致富。探索出一条财政兜底、精准保障、社会参与的教育扶贫路径，将扶智扶志教育融入其中，彻底阻断贫困代际传递。

　　设置合理的奖惩机制，消除“干部干，群众看”的局面。政府可设立一些奖惩办法来激励贫困户。前提是中央政府要给予地方奖惩贫困户的权限，允许地方政府自主创新，对努力争取脱贫摘帽的群众给予物质和精神奖励机制，对于部分贫困户“等靠要”行为甚至浪费扶贫资源的行为予以惩处措施。如按感恩意识强、致富动力强、诚实守信强和遵纪守法好、环境卫生好、教育支持好、家庭和睦好的“三强四好”评选标准，全面实施贫困户“星级评定”激励机制。在扶贫领域总结推广民政领域对“低保福利依赖问题”建立的约束机制，如：《社会救助暂行办法》明确规定，低保家庭中有劳动能力但未就业的成员，应当接受人力资源社会保障等有关部门介绍的工作;无正当理由，连续3次拒绝接受介绍与其健康状况、劳动能力等相适应的工作的，县级人民政府民政部门应当减发或者停发其本人的最低生活保障金。

　　进一步精准识别“等靠要”贫困户之根源，划细类别给予帮扶措施。例如，对于有精神问题的贫困户应送去相应的专业精神卫生机构治疗，对智力障碍或身体残疾的贫困户要根据其劳动能力状况给予关怀帮助，可以通过政府购买服务方式引入专业社工组织为他们赋能培力，帮助其发展力所能及的产业;对于无劳动力的老年农户、孤儿、亚孤儿群体施行民政救助，将其从贫困治理对象转为政府兜底的民政救助对象。

　　在长期困扰我国乡村绝对贫困基本消除之后，我国乡村将进入一个以次生贫困为特点的治理阶段，这需要改变原有脱贫思维及路径，需要规划设计与乡村振兴战略和城乡融合的扶贫政策，从根本上巩固脱贫攻坚成果。

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